Wystarczy tylko PESEL

Rada Ministrów w połowie lutego przyjęła przygotowane przez resort finansów założenia do projektu zmian w ustawie o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Teraz muszą je przyjąć posłowie. Z kolei firmom, które nadal będą musiały posiadać NIP, od 1 lipca 2011 r. będzie on nadawany od ręki, a nie w drodze decyzji administracyjnej.

Sprawa ta była już w lutym 2009 r. przedmiotem interpelacji posła Henryka Siedlaczka (PO). Pisał wówczas w interpelacji do ministra spraw wewnętrznych i administracji: - Szanowny Panie Ministrze! Zwracam się do Pana w nietypowej, aczkolwiek dość istotnej sprawie, z którą wielokrotnie zwracali się do mnie wyborcy. Otóż obecnie każdy obywatel polski posiada obligatoryjnie kilka numerów identyfikacyjnych: PESEL, REGON, NIP, nie wspominając o innych numerach, takich jak seria i numer dowodu osobistego czy paszportu.

Konieczność posługiwania się tymi identyfikatorami (zwłaszcza kiedy w przypadku niektórych druków wymagane są wszystkie te numery lub ich większość) jest co najmniej uciążliwa. Trzeba bowiem albo znać te numery na pamięć, z wykluczeniem jakiejkolwiek pomyłki, albo mieć możliwość ich odtworzenia ze stosownych dokumentów lub zapisów.

Być może warto byłoby, z praktycznego punktu widzenia, zastanowić się nad możliwością wprowadzenia - na wzór amerykańskiego Social Security Number - SSN) - jednego numeru identyfikacyjnego dla jednej osoby. Numer ten byłby nadawany z chwilą urodzenia się i pełnił szeroko pojętą funkcję identyfikacyjną do momentu śmierci.

Numer ten mógłby być wykorzystywany celem gromadzenia informacji o ubezpieczonych dla ustalania podstawy wymiaru składki ubezpieczeniowej oraz przysługujących świadczeń zdrowotnych oraz mógłby służyć identyfikacji podatkowej.

Ponieważ zainteresowanie wyżej opisaną sprawą rośnie, kieruję do Pana Ministra następujące pytania:

1. Czy możliwe będzie w przyszłości wprowadzenie jednego numeru identyfikacyjnego dla jednej osoby zamiast numerów PESEL, REGON, NIP?
2. Jaka jest opinia Pana Ministra w tym względzie?

Na interpelację posła odpowiedział wówczas podsekretarz stanu, Witold Drożdż

Panie Marszałku! W nawiązaniu do pisma z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. SPS-023-7868/09) przekazującego interpelację posła na Sejm RP pana Henryka Siedlaczka w sprawie rozważenia możliwości wprowadzenia w przyszłości jednego numeru identyfikacyjnego dla jednej osoby zamiast numeru PESEL, REGON, NIP uprzejmie informuję, iż podjęcie inicjatywy zmierzającej do zmniejszenia liczby numerów ewidencyjnych, którymi posługują się obywatele polscy, w opinii MSWiA, wydaje się jak najbardziej zasadne.

Niemniej pragnę zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisami art. 31a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z późn. zm.) numer PESEL, jako 11-cyfrowy stały symbol numeryczny, nadawany jest przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w formie czynności materialno-technicznej. Numer PESEL jednoznacznie identyfikuje osobę fizyczną, stanowiąc podstawowy identyfikator ewidencji ludności, prowadzonej w systemie teleinformatycznym. Natomiast, w myśl przepisów ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681, z późn. zm.), obowiązkowi ewidencyjnemu podatników podlegają m.in. osoby fizyczne, które na podstawie odrębnych ustaw są podatnikami, otrzymując tzw. numery identyfikacji podatkowej (NIP). Ewidencji podatników dokonują naczelnicy urzędów skarbowych, natomiast minister właściwy do spraw finansów publicznych prowadzi Krajową Ewidencję Podatników. Wartym podkreślenia jest fakt, że postępowanie w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej wymaga, aby zgłoszenie identyfikacyjne osób fizycznych zawierało m.in. numer PESEL. Z kolei przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn. zm.) stanowią, iż jednym z głównych zadań prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jest prowadzenie krajowego rejestru podmiotów gospodarki narodowej (REGON). W rejestrze podmiotów gospodarki narodowej ujmowane są m.in. informacje o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Wpis do rejestru wiąże się również z koniecznością nadania niepowtarzalnego numeru identyfikacyjnego.

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż kwestie nadawania identyfikatorów PESEL, NIP, REGON bezpośrednio wynikają z przepisów prawa i służą realizacji różnych zadań ustawowych nałożonych na poszczególne organy administracji rządowej. Niemniej w przypadku osób fizycznych kwestia podjęcia działań legislacyjnych w zakresie wprowadzenia jednego, jednoznacznie wyróżniającego osobę identyfikatora zasługuje na rozważenie.

W zakresie rozwiązań informatycznych potrzeba likwidacji redundancji identyfikatorów w centralnych ewidencjach administracji publicznej podnoszona jest od wielu lat. Dokumenty określające strategię kierunkową rozwoju informatyzacji administracji publicznej wskazują na konieczność pełnej koordynacji procesu budowy kluczowych baz danych, m.in. pod kątem eliminowania dublujących się identyfikatorów (w tym numerów PESEL, REGON, NIP). Ponadto wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 marca 2007 r. ˝Plan informatyzacji państwa na lata 2007-2010˝ (Dz. U. Nr 61, poz. 415) zawiera wykaz ponadsektorowych projektów informatycznych, z których projekt PL.ID wymaga podjęcia działań integracyjnych, m.in. z rejestrami PESEL, TERYT, NIP, REGON, oraz wiąże się z likwidacją redundantnych danych podmiotowych i przedmiotowych związanych z obywatelem w rejestrach.

Zagadnienie stworzenia zrębu referencyjnych danych rejestrowych w Polsce znajduje się w centrum zainteresowań zarówno ministra właściwego do spraw informatyzacji, jak i Komitetu Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności. W początkowym etapie działań MSWiA rozważa możliwość wprowadzenia pojedynczego numeru identyfikacyjnego dla obywatela we wszystkich procedurach administracyjnych w naszym kraju. Podjęcie tego wyzwania wiąże się jednak z koniecznością wykonania analizy całości infrastruktury informacyjnej państwa. Zanim jednakże podejmie się decyzję o zmniejszeniu liczby numerów identyfikacyjnych obywateli i przedsiębiorców, należy zapewnić, że żaden zakres danych niezbędnych dla realizacji zadań publicznych nie zostanie utracony (lub nie będzie nieuaktualniany). W przypadku natomiast zdjęcia z obywateli i przedsiębiorców obowiązku posługiwania się różnymi numerami identyfikacyjnymi dla różnych celów - co jest jednym z priorytetowych zadań ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz Komitetu Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności - należy zapewnić, że dane przekazywane przez obywatela lub przedsiębiorcę będą w prawidłowy sposób dystrybuowane w ramach zasobów informacyjnych administracji publicznej. Wymaga to określenia, jakie dane przechowywane w administracji publicznej są danymi referencyjnymi oraz jakie procesy rządzą ich tworzeniem i uaktualnianiem.

Problematyka centralnego modelu danych stała się głównym tematem prac zespołu ds. koordynacji rozwoju infrastruktury informacyjnej państwa komitetu Rady Ministrów do spraw informatyzacji, prowadzonych w drugiej połowie 2008 r. w obszarze infrastruktury informacyjnej państwa. Bezpośrednią przyczynę podjęcia prac w powyższym zakresie stanowiło przekonanie, że usunięcie lub ograniczenie złych skutków powielania danych i ograniczenie posługiwania się niezależnie od siebie rejestrami wymaga przede wszystkim podjęcia działań dotyczących modelowania kluczowych dla realizacji zadań publicznych zasobów informacyjnych.

"Danymi referencyjnymi" - które należy wyodrębnić w rejestrach publicznych - nazwać należy dane, które składowane są w zasobie traktowanym jako bazowy (podstawowy). Dane w tym zasobie objęte są jakiegoś rodzaju domniemaniem prawdziwości. W związku z takim domniemaniem prawdziwości dane te powinny być ˝przywoływane˝ w procesie tworzenia innych zasobów informacyjnych. Zmiana tych danych w zasobie winna doprowadzić do zmiany w zasobach pochodnych. Przy poprawnie zbudowanej infrastrukturze informacyjnej państwa dane referencyjne zgromadzone są w rejestrze, który - z zastrzeżeniem, o którym mowa poniżej - można nazwać referencyjnym. Dane takie nie są powielane w innych rejestrach, a co najwyżej uzupełniane o dane specyficzne dla owego rejestru pochodnego. Na tej zasadzie dane ze zbioru PESEL - jeśli byłby on rzeczywiście referencyjny - nie powinny być powielane w innych rejestrach osobowych. Podanie unikalnej cechy referencyjnej (w tym przypadku numeru PESEL) winno powodować, że w trakcie czynności rejestrowej dotyczącej rejestru pochodnego ˝zassane˝ zostaną konieczne dane z rejestru referencyjnego, po czym dane te uzupełnione zostaną o komplementarne dane z rejestru pochodnego.

Podkreślenia wymaga, iż stosowanie pojęcia ˝rejestr referencyjny˝ jest pewnym skrótem myślowym. Referencyjne są de facto dane, a nie rejestr jako całość. Nie musi być bowiem referencyjna architektura rejestru. Nie zawsze też wszystkim danym z rejestru przyznaje się cechę referencyjności. Pojęcie ˝referencyjności danych˝ jest pojęciem kluczowym w procesie budowania infrastruktury informacyjnej państwa. Bez określenia, jakie dane w ramach tej infrastruktury będą miały charakter podstawowy i do których będą odnosić się inne zasoby informacyjne, mieszczące się w tej infrastrukturze, nie można mówić w ogóle o istnieniu wspólnej infrastruktury. Zestaw danych publicznych, w których żadnym nie przypisuje się referencyjności, jest zbiorem rozproszonym i skrajnie redundantnym. Filarami nowoczesnej infrastruktury informacyjnej państwa są z zasady trzy pierwotne rejestry referencyjne:

- rejestr ludności,
- rejestr jednostek organizacyjnych oraz
- rejestr terytorialny.

Żadnego z istniejących w Polsce rejestrów nie można jednak obdarzyć nazwą rejestru referencyjnego dla którejkolwiek z ww. grup informacji. Najbliższym spełnieniu cech referencyjności jest stworzony w latach 70. XX w. Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności - PESEL. Jednakże dopiero w trakcie prowadzonej obecnie reformy ma on być połączony z istniejącą niezależnie Ogólnokrajową Ewidencją Wydanych i Unieważnionych Dowodów Osobistych (OEWiUDO) oraz planowanym do utworzenia Centralnym Rejestrem Aktów Stanu Cywilnego (CRASC). Przy czym jeżeli nawet takie połączenie nastąpi, wątpliwości co do faktycznej referencyjności tego rejestru budzić będzie istnienie drugiego rejestru, stanowiącego podstawowy zasób danych dla administracji skarbowej w Polsce, czyli Krajowej Ewidencji Podatników (często określanej skrótowo pojęciem rejestru NIP).

Znacznie bardziej skomplikowana jest kwestia stworzenia referencyjnego rejestru podmiotów innych niż osoby fizyczne z uwagi na fakt, iż występują tu cztery niezależne (wręcz konkurencyjne) rejestry, tj.:

- Krajowy Rejestr Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON prowadzony przez Główny Urząd Statystyczny),
- Krajowy Rejestr Ewidencji Podatników,
- Krajowy Rejestr Sądowy oraz
- ewidencja osób prowadzących indywidualną działalność gospodarczą.

Sprawy nie ułatwi planowane utworzenie Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (CEiIDG), której powołanie przewiduje przygotowany na przełomie lat 2008-2009 projekt zmiany ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Obecnie toczy się dyskusja w zakresie możliwości porzucenia w przyszłości prowadzenia rejestru REGON przy przeniesieniu informacji w nim zawartej do nowych struktur rejestrowych. Niemniej oczywistym pozostaje fakt, iż zakres podmiotowy rejestru REGON jest zdecydowanie szerszy aniżeli zakres CEiIDG.

Rozważając powyższe kwestie, zarówno minister właściwy do spraw informatyzacji, jak i zespół roboczy Komitetu Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności za słuszne uznają ograniczenie liczby numerów identyfikacyjnych, jakimi posługiwać winni się obywatele i przedsiębiorcy. Tym niemniej rozwiązanie powyższego problemu winno być dokonywane z uwzględnieniem kształtu obecnych zasobów informacyjnych państwa.

W świetle powyższego, w opinii MSWiA, prostszym sposobem rozwiązania ww. problemu jest zmniejszenie liczby numerów identyfikacyjnych dla obywatela. Rozpoczęto - wraz z Ministerstwem Finansów - prace nad zasadami praktycznej współpracy baz Krajowej Ewidencji Podatników i rejestru PESEL w taki sposób, aby obywatel nie musiał posługiwać się numerami identyfikacyjnymi z obydwu rejestrów.

Mając na uwadze stanowisko Rady Ministrów, według którego głównym numerem referencyjnym dla obywatela jest numer PESEL, podjęto prace nad wyeliminowaniem konieczności stosowania przez obywatela numeru NIP.

Pragnę jednocześnie poinformować, iż w centrum zainteresowania MSWiA pozostają również prace nad tworzeniem wspólnego numeru identyfikacyjnego dla podmiotów niebędących osobami fizycznymi, czyli w praktyce nad wspólnym numerem identyfikacyjnym dla Krajowej Ewidencji Podatników, REGON-u, CEiIDG oraz Krajowego Rejestru Sądowego. Z uwagi, iż żaden z ww. rejestrów nie wchodzi w zakres działów administracji rządowej, nad którymi nadzór sprawuje minister spraw wewnętrznych i administracji, dlatego też rola MSWiA w tym zakresie sprowadza się do wspierania działań innych ministrów oraz do ewentualnego koordynowania ich w zakresie działań sekretariatu Komitetu Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności.

Asumptem do tych działań są prace prowadzone w Głównym Urzędzie Statystycznym przygotowujące podstawy metodologiczne spisu powszechnego i spisu rolnego (odpowiednio lata 2011 i 2010).

Z poważaniem

Podsekretarz stanu

Witold Drożdż

Warszawa, dnia 9 marca 2009 r.